為規范PPP項目運作，財政部自2017年11月起，圍繞財辦金92號文掀起了一場集中清理PPP項目的“風暴”，對不符合規范的PPP項目進行集中清退。本文將從PPP項目適用范圍、政府方簽約主體兩個角度出發，對PPP規范性要求及政策規定進行梳理對不規范PPP進行歸納解析。

    一、PPP適用范圍

    （一）規范性要求

    PPP適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施領域。主要包括：

? 市政設施（燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等）；

? 交通設施（公路、鐵路、機場、城市軌道交通等）；

? 公共服務（醫療、旅游、教育培訓、健康養老等）；

? 以及水利、資源環境和生態保護等領域。

    項目具有投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高等特點。

    政策依據

    ◆ 財金[2014]76號和財金[2014]113號：PPP模式適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。

    ◆ 發改投資[2014]2724號：PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。

    ◆ 國辦發[2015]42號：在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。

   （二）判斷標準

    1、政府負有提供責任

    政府負有提供責任，是指在消費過程中具有非競爭性、非排他性的公共產品。這類產品在市場機制調節下無法實現資源最優配置，只有政府提供才能實現最優配置，包括向公民免費提供的純公共產品及向消費者收取一定費用的準公共產品。

    政策依據

    ◆ 財金函[2016]47號：不屬于公共產品或公共服務領域的，不得列為PPP備選項目。

    ◆ 財辦金[2017]92號：不適宜采用PPP模式實施的項目包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等。

    2、適宜市場化運作

    不涉及到國家機密，市場化運作能夠有效提高公共產品供給效率、降低供給成本，適合社會資本長期穩定持續提供。

    政策依據

    ◆財金[2014]113號：投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

    ◆財辦金[2017]92號：不適宜采用PPP模式實施的項目包括涉及國家安全或重大公共利益的項目。

    二、政府方簽約主體的適格問題

   （一）規范性要求

    PPP項目實施機構，是指與中標的社會資本方簽訂PPP項目合同的政府方或政府方代表，負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

    財政部及發改委對實施機構的適格要求略有不同。

    1、財政部

    三類主體可以作為PPP項目的實施機構。

   （1）政府本身；

   （2）政府指定（即授權）的有關職能部門；

   （3）政府指定（即授權）的事業單位（指的是有行政管理職能的事業單位及公益一類事業單位，三類、四類事業單位不可以作為實施機構但可以作為社會資本方）。

    國有企業或融資平臺公司不得作為政府方簽署PPP項目合同，即不得作為PPP項目的實施機構。

    2、發改委

    對PPP項目的實施主體較為寬泛，企事業單位均可以，只要具備政府授權即可。

    政策依據

    ◆財金[2014]113號：政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

    ◆發改投資[2014]2724號：行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的PPP項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

    其附件2《政府和社會資本合作項目通用合同指南》明確，簽訂項目合同的政府主體，應是具有相應行政權力的政府，或其授權的實施機構。

    ◆財金函[2016]47號附件1的“一、定性評審標準”中關于PPP相關參與主體是否適格問題中明確規定：國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的不再列為備選項目。

    ◆財金[2018]54號：堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規性審查，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同。

    值得注意的是，財金[2018]54號文附件2“限期整改項目清單”中，就有10戶PPP整改的原因為“主體不合規”，主要指的是實施主體不合規，多數項目的實施主體為國有企業或融資平臺，而不是政府或其指定的有關職能部門或事業單位。 

    （二）判斷標準

    從財政部角度來看，作為PPP項目實施機構，以下兩項條件缺一不可：

    1、限定范圍

    PPP項目實施機構只能是①政府、②政府指定的有關職能部門和③事業單位三方中的其中一方，國有企業和融資平臺不得代表政府作為PPP項目實施機構。

    2、政府授權

    政府可以直接作為實施機構，政府有關職能部門或事業單位作為項目實施機構的，須獲得政府授權。

    財政部示范項目“主體不合規”PPP案例包括北京市軌道交通十六號線、北京市軌道交通十四號線、河北省唐山市遵化市沙河水環境綜合治理PPP項目、云南省昆明市軌道交通4號線工程項目、云南省昆明市軌道交通5號線工程項目等重大工程項目，主要原因就是因為財政部及發改委對實施機構的適格主體要求不同所致。